国务院发展研究中心、北京大学、复旦大学、中国人民大学、世界卫生组织的方案都提出了建立国家基本药物制度，以保障基本药品的供应。在某种意义上，这是对“以药养医”问题的一个部分解决方案，即仅仅针对一部分药品。对于这一制度的基本运行模式，国务院发展研究中心、北京大学和复旦大学强烈主张实行统购统销，即定点生产、统一购买、统一配送。中国人民大学则主张“政府指导和督促厂家生产短缺药品”，但并未说明若厂家不配合，政府将如何应对。世界卫生组织强调政府应整合公共医疗保障计划的药品报销目录，制定差别报销政策，引导参保者多使用基本药物；制定标准诊疗和用药指南，引导医疗机构提供基本药物。当然，最后一项建议也将不可避免地面对医疗机构有可能将指南当废纸的问题。由此可见，即便在国家基本药物制度的旗号下，也可能有两条不同的道路可走。国务院发展研究中心、北京大学、复旦大学、中国人民大学明确主张回顾计划体制下的统购统销模式，而世界卫生组织的态度尽管不明朗，但其关于国家基本药物制度的设想绝不包含统购统销的内容。
在八家机构中，只有北师大的方案独树一帜，不仅倾向于市场化的药品制度，而且把药品制度改革置于医药卫生制度改革的整体框架中加以考虑。在其看来，只要医疗保障体系走向全民覆盖，并且真正行使好医药卫生购买者的角色，只要医疗卫生服务体系走向了有管理的市场化，只要医药卫生监管体系有效地运行，那么药品生产和销售的市场化就能走向正常有序的发展道路，医疗卫生事业和药品生产流通产业就能实现协调发展，药品生产、流通和使用环节中出现的问题就会随之逐步缓解，不治自愈。在满足了上述条件的制度环境中，医疗机构自然会高度重视用药方案的性价比，医保机构也会重视可报销药品的性价比，双方也会在市场的压力下发展出多元化的药品集团购买模式。同样，医疗机构会根据自身的运营情况以及患者的需求，自主决定是否保留门诊药房。如此一来，医药分家水到渠成，不必由行政部门强力而为。对于某些攸关民生的药品，政府可以实施最终销售价格上限管制以及质量监控，但没有必要进行统购统销。只有在这样的制度环境中，基本药物目录以及各种合理诊疗与用药指南才不会成为图书馆中蒙尘的收藏品。
不可回避的两条路
综上所述，新一轮医改势在必行，这是八家机构（也是中国公众）的第一个共识。
第二个共识是，我国的公共卫生投入严重不足，增加对医疗卫生事业的公共投入乃当务之急。第三，就改革方案而言，没有一家机构完全排除政府的作用，也没有一家机构完全排除市场的作用，各机构在政府与市场应相结合上达成了共识。第四，未来我国的医疗卫生体制必须是公平的，即确保人人享有基本医疗卫生服务；同时也应是高效率的，即以相对较低的费用实现公平性。第五，八家机构都认为，推进医疗保障体系的全民覆盖应成为近期内中国政府的施政重点。
然而，除了上述五点共识外，八家机构对于新医改的具体策略意见不一，原因在于八家机构对于政府和市场两种机制在未来医疗卫生体制中应扮演的角色持不同观点。在他们看来，“政府”基本上意味着一种以“命令与控制”为基础的行政化体制，政府机构与各类服务提供机构整合在一个等级化行政体系内部，同时担当行政管理、监管、付费（预算拨款）和服务提供等多项职能；“市场”则意味着一种以竞争为基础的经济激励机制，各类机构在其中均试图以最小的成本实现其设定的目标，而公立机构（包括政府本身）也是市场机制的参与者。
在激烈的争论过程中，有两种改革思路浮
来源:中国医药报
作者：中国经济体制改革研究会公共政策研究部
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