职能分离的建议。有所不同的是，麦肯锡的方案强调了在经办管理方面要引入市场机制。复旦大学、中国人民大学和麦肯锡公司都提出了发展社会中介组织和行业组织进行行业自律的建议。
不少机构对于卫生部门应该对医疗卫生资源实行全行业管理的主张存有疑虑。但如果把“管理”改为“监管”，其疑虑便可消除。一词之差实际上体现的是理念之差。在这里，人们一般会把“管理”理解为行政管理，即卫生行政部门成为（至少一部分）医疗机构的主管，拥有上下级关系；而“监管”则要求监管者处于独立的第三方位置，与被监管者没有利害冲突。
北师大认为，监管者必须处在独立第三方的位置，而不是市场交易或者非市场组织间关系中的任何一方。作为付费者，医保机构对医疗机构的行为有很大的控制力，但控制不是监管。同时，监管者与行政管理者的角色也大不相同，行政管理是在同一个行政体系内部上级对下级所管辖事务的干预，而监管者与被监管者则没有行政上下级的关系。简言之，监管者要同付费者分开，也要同行政管理者分开。因此，在北师大看来，医药卫生监管体制改革的首要问题是监管机构的重建，而不是众多关于监管手段的具体建议。医疗卫生服务领域管办分离的改革，尤其是公立医疗机构的法人化，可以为监管机构的重建铺平道路。卫生行政部门应该从医疗机构的主管者或主办者转型成为医疗卫生全行业的监管者。麦肯锡公司的建议与北师大的建议类似。
另外，北师大主张具体的监管机构可以是公立组织，也可以是民间组织（如协会）。在目前民间协会组织发展不完善的情况下，政府部门扮演主要的监管角色依然必要。但长远来看，监管应该成为一种独立的公共服务。推进政事分开，让监管机构成为独立的公立法人而与行政部门脱钩，同时政府将一部分监管责任从行政部门转移到协会组织，应成为改革的方向。监管者，无论是公立组织还是民间组织，必须拥有法定的权力，依照规则和标准，对监管对象的行为进行监督和矫正。监管者拥有的权力，要么来自法律，要么来自集体授权。监管的目的不是取代市场，而是为了矫正市场失灵。
药品制度如何改革
除了世界银行之外，药品制度的改革也是诸家方案建议的重点之一。关于医药产业发展的政策，诸家方案都强调政府应鼓励创新，引导行业整合，提高行业效率，但建议实现这些目标的政策工具却不同。北京大学、复旦大学、中国人民大学的方案更强调政府对医药市场的管制甚至施加行政命令与控制，例如对生产、流通、使用各环节实施严格的审批、检查、全程监控等，并提高市场准入门槛。而麦肯锡公司的方案更强调政府保护知识产权，帮助企业提高效率，改善产品质量，鼓励创新。有四个方案主张政府对药品研发实行优惠政策，甚至提供资助。其中，北京大学和中国人民大学的方案还提出了政府对中医药产业的保护建议。
关于药品流通和价格管制政策，北京大学、中国人民大学和复旦大学的方案明确提出了加强药品招标采购制度，但并未对其细化，对于目前正在实施的集中招标采购模式为何效果不佳也未加论述。复旦大学和中国人民大学则建议加强政府药品定价的能力。这几家机构异口同声地指责药品生产流通领域的违法违规行为，认为这些行为损害了政府政策的执行力，但其并没指出为什么国家制定的良好政策和制度遭遇到不合作甚至违背的行为。
另外，多数机构都提到了“以药养医”的问题。复旦大学和中国人民大学更建议政府通过对医疗机构进行严格的财务管理，切断“以药养医”的经济链，实行药品零差价。国务院发展研究中心和北京大学也支持这一思路。
同时，
来源:中国医药报
作者：中国经济体制改革研究会公共政策研究部
责任编辑:peng
